9月22日,由江苏省检察院、检察日报社主办,盐城市检察院承办的2020黄(渤)海湿地公益保护检察研讨会在江苏省盐城市召开。与会人员围绕湿地生态环境保护和区域检察治理、检察公益保护和环境问题治理等专题进行了深入探讨,现摘要刊发部分观点,敬请关注。

　　当前国际力量对比、国际格局和国际体系正在发生深刻的调整。世界经济重心正在加快“自西向东”位移;新一轮科技革命和产业变革正在重塑世界;新兴市场国家和发展中国家国际影响力不断增强,国际力量对比更趋均衡;全球治理的话语权越来越向发展中国家倾斜。这些变化背后最根本的动因是什么?是我们赖以生存的地球无法再维持现有的生态系统。西方引领的生产方式、消费模式、交通出行方式等等,已难以为继。人类正在面临十字路口的选择,地球正在孕育一个新的文明形态。

　　而生态文明,就是在大危机中孕育、逐渐呈现在地平线之上的新文明形态。生态文明是重大的人类社会文明形态的转型和升级,最终将逐步转型为生命共同体和命运共同体的新时代。人类终将走向生态觉醒之路。

　　这次新冠肺炎疫情,凸显了破坏自然生态对社会、经济和人类福祉的影响,以及社会、经济和人类福祉三者间脆弱的联系。只有认识到健康的生态系统与人类健康福祉无法分割,是“同一个健康”方针的核心,才能由生命共同体的科学理念升华为人类命运共同体的政治理念。

　　我们正处于复工复产的“新常态”。疫情和世界的后疫情变化,倒逼我们发展范式、生产方式和消费模式的转型,必须从根本上推动可持续发展与绿色崛起,探索出绿水青山就是金山银山的转型复兴之路。因为,没有健康的地球生态系统,就没有人类的健康。破坏了地球的生态系统和生物多样性,人类将永无宁日。

　　面对这百年未遇的国际变局,在推进国家现代治理体系与治理能力建设的进程中,对检察工作的生态觉醒、引领及担当精神有如下几点思考:

　　一是切实巩固、加强和发挥好黄(渤)海湿地检察保护联盟作用,加强跨区域协作与联合行动,打造检察协作的“集团军”。黄(渤)海湿地检察保护联盟的建立,是中国黄(渤)海湿地保护事业的重要里程碑,也是生态文明理念下中国检察事业务实保护中国和全球生态系统和生物多样性、推进可持续发展的重要里程碑。发挥好这个联盟的平台、网络、互学互补互促互鉴的重要作用,需要地方检察联盟建立的联合行动,横向联通,纵向联动,形成治理合力,共建共享,合作共赢。

　　二是深化国际合作,在国际舞台上,以中国检察实践讲好我国生态文明理念,培养全球化视野下工作能力建设和检察人才的“排头兵”和“特种兵”。目前,全球治理体系深刻重塑,国际格局正在加速演变,需要以生态外交这一国际重要平台和桥梁作为国际合作新空间拓展的重要载体。携手保护自然生态,推进全球生态文明建设与可持续发展,推动生命共同体与命运共同体建设,是我们拓展生态外交的重要历史机遇。在中国新时代背景下,用开放的视野和姿态,推动检察事业的现代治理体系的形成和能力建设,既是检察机关履行法律监督职能的内在需要,也是检察事业服务于我国走向世界、科学发展的必然选择。

　　三是科学引导,充分激发社会公益组织与志愿者活力,打造公益保护阵线的“同盟军”。生态文明建设功在当代、利在千秋。动员工会、青年团、妇联、教育科研机构、民间团体、媒体、企业各利益关联方广泛参与作贡献,可以形成社会共同监督机制。目前,我国生态环境领域有广泛的社会组织团体与志愿者,对公益保护事业具有专业化背景和热情,并具有广泛的国际合作网络,需要科学引导。

　　四是勇于担当新使命,打造一支新时代检察监督能力现代化的“铁军”。2018年5月,习在全国生态环境保护大会上强调,要建设一支政治强、本领高、作风硬、敢担当,特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献的生态环境保护铁军。2019年5月,最高检党组书记、检察长张军在最高检党组会上要求,要打造“四个铁一般”的检察铁军,履行好党和人民赋予的崇高政治责任和神圣职责使命。

　　近年来,江苏省检察机关认真学习习关于建设美丽中国的指示,积极落实中央和省委生态新闻、最高检关于生态环境保护的部署要求,全面履行公益诉讼检察职能,通过查办各类污染环境破坏资源的案件,助力美丽乡村的建设。

　　在最高检的指导下,根据江苏水系发达的特点,江苏省检察机关特别注重水的生态与环境司法保护。开展了守护长江的行动,沿江八市检察机关建立了长江生态环境资源保护检察协作平台;开展了守护大运河的活动,沿运河八市检察机关成立了大运河检察保护部门,办理了一系列案件,探索了补植复绿、增殖放流、劳务代偿fun88乐天堂、技改投入等多种公益修复的方式。通过诉前检察建议,推动了非法小码头占用湿地的船厂拆除整治。

　　2019年,位于盐城的中国黄(渤)海候鸟栖息地(第一期)被联合国教科文组织列为世界遗产名录。这是我国第一块、全球第二块潮间带湿地的世界遗产,填补了我国滨海湿地类型世界自然遗产空白。盐城的申遗成功意义重大,江苏省检察机关积极行动,盐城市检察机关开展了守护黄(渤)海湿地生态检察的专项行动。盐城、扬州、淮安检察机关也联合会签了《关于加强九龙口湿地检察公益保护的协作意见》。

　　在探索中我们发现,江苏的湿地面积居于全国第6位,滨海湿地的面积位于全国首位,对湿地的司法保护,需要研究解决的问题还有很多,黄(渤)海湿地滨海湿地保护更是涉及沿岸的6个省15个城市。显然,湿地保护是一项系统工程。召开这次会议就是要集思广益,共话湿地保护的各种问题。也借这次会议学习其他省份检察保护经验,听取专家学者的专业意见,厘清湿地保护的重点问题。

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　　江苏省检察机关将以这次研讨为契机,紧紧围绕省委省政府关于深入推进美丽江苏建设的意见,进一步深化对生态环境公益保护的相关理论问题的研究,以理论成果助推办案质效提升,推动环境公益诉讼工作高质量专业化发展,为全面建成生态良好、生活宜居、社会文明、绿色发展、文化繁荣的美丽中国江苏典范贡献更多更优的检察力量。

　　近年来,辽宁省检察机关紧紧围绕全省工作大局,以水环境治理为切入点,持续推进水环境保护公益诉讼检察工作,为绿水青山建设贡献检察力量。

　　主动担当,陆海统筹,全力助推水环境质量提升。2018年8月以来,辽宁省检察机关把最高检组织开展的“守护海洋”专项监督活动和以提高全省水环境质量为核心的水环境保护公益诉讼专项行动结合起来,坚持全省联动、陆海统筹、河海共治。2019年,渤海辽宁段近岸海域优良水质比例85.17%,比2018年提升5.17个百分点,已达到2020年综合治理攻坚目标。

　　问题导向,河海共治,高质高效办理涉水公益诉讼案件。2019年一季度,辽河流域50个国考断面中,15个为劣Ⅴ类,是全国水质达标严重滞后的两个省份之一。为助力问题解决,辽宁省检察机关就沿海和入海河流沿岸可能存在的污染排放源开展地毯式摸排。仅2019年就立案办理涉水行政公益诉讼案件381件,发出诉前检察建议360件,督促行政机关依法履职,清理河岸海岸垃圾固体废弃物7914吨,封堵排污口19个,整治关停违法企业、养殖场21个,拆除违建房屋36栋,整治入海河道123公里,治理水域1032亩,督促整改违法围填海64公顷。

　　跨省协作,区域联动,实现上下游、左右岸同频共振。2018年10月,辽宁省院与内蒙古、吉林两省区院共同签署了《关于加强辽河流域水资源保护检察监督工作的协作意见》,建立了辽河全流域检察监督协作机制。2019年2月,辽宁省院与共同环渤海而居的河北、天津、山东三省市院共同签署了《关于建立环渤海生态环境保护公益诉讼协作工作机制的意见》,形成了渤海生态环境保护合力。

　　湿地公益,多向监督,全方位立体保护“地球之肾”。如大连旅顺口区院督促拆除老铁山国家级自然保护区核心区域一处5000多平方米的违法违规建设项目,并在保护区设立了全省首个国家级自然保护区检察工作站。盘锦市县两级院聚焦辽河口湿地滩涂“退养还湿”工作,推动近海和湿地生态环境的有效修复。

　　湿地是重要的自然生态系统,湿地保护是生态文明建设的重要内容。去年以来,山东省检察机关转变监督理念,调整办案思路,加大办案力度,共办理涉海洋湿地领域公益诉讼案件57件,其中诉前程序案件44件,提起诉讼案件13件,督促收缴行政罚款1355万元,追缴生态资源修复费433万元,增殖放流鱼苗60万尾。

　　聚力提升办案质效,主动服务绿色发展。全省检察机关对海洋湿地生态保护高度重视,主动履职,积极作为,在服务保障黄河三角洲自然生态保护方面做出新成绩新样板。如东营市垦利区院针对生活污水未经处理直接排入河道造成环境污染的情形,向当地管委会发出检察建议,督促其依法履职。管委会收到检察建议后,高度重视,经调研论证后启动了污水处理厂建设项目,解决了困扰当地政府和群众多年的污水直排问题。

　　聚力优化监督环境,凝聚公益保护合力。一是积极争取重视支持。主动向党委、人大、政府汇报公益诉讼检察工作,听取并落实相关意见建议。二是大力强化协作配合。如省院与省生态环境厅共建环境检测联合实验室,为生态环境公益诉讼提供技术支持。三是着力强化社会参与。邀请人大代表、行政机关等旁听生态环境民事公益诉讼案件庭审,制作公益诉讼专题宣传片,用心用力讲好公益诉讼检察故事,凝聚公益保护最大共识。

　　聚力创新办案机制,筑牢公益保障基础。一是健全办案规范机制。省院针对办案工作中存在的问题,在充分调研论证的基础上,制定《关于进一步明确行政公益诉讼案件中行政机关依法履行职责评判标准的指导意见》等规范性文件,为全省办案提供参考。二是探索一体化办案机制。推进内部办案部门横向协作一体化,完善案件线索发现、处理结果双向移送和“检察官+法警”一体化办案调查取证等机制。如东营、潍坊等五地检察机关成立“小清河公益守护检察联盟”,探索建立“专业化监督+恢复性司法+综合性治理”的跨区域一体化办案机制。三是构建智慧化办案机制。研发集数据、办案、决策、管理功能于一体的公益诉讼案件智慧管理平台,提升公益诉讼检察智能化水平。

　　天津位于渤海之滨,湿地资源丰富,素有“京津肺叶”“候鸟天堂”之美誉。检察公益诉讼全面开展以来,天津市检察机关在最高检和天津市委坚强领导下,履职尽责,强化湿地环境资源保护。

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　　加强案件办理,助力湿地环境治理现代化。一是监督促进行政机关依法履行湿地保护职责。积极发挥诉前程序作用,落实在诉前程序实现公益维护是司法最佳状态的理念。如滨海新区检察院针对八卦滩湿地存在的乱采滥挖,向天津市规划和自然资源局提出检察建议,促进其将八卦滩湿地列入生态保护红线。二是加大对违法行为人制裁,依法追究民事责任。三是将湿地保护与疫情防控有机结合。加大湿地野生动物保护,依法制裁非法猎捕行为。

　　加强与行政机关的沟通协作,努力实现严格执法与公正司法的良性互动。一是建立健全制度机制。结合天津湿地区域特点,天津市检察院与市规划和自然资源局会签海洋生态和资源保护协作意见,建立健全信息共享、线索移送、鉴定与专业咨询协助等机制,为湿地与海洋的全方位保护提供了机制保障。二是联合开展专项行动。天津市检察院与市河(湖)长制办公室会签了发挥检察公益诉讼职能协同推进河(湖)长制工作的意见,并联合开展为期一年的河湖水生态环境和水资源保护专项行动。三是充分发挥“一把手”在沟通协调方面的优势作用,推动湿地公益保护检察工作。

　　加强跨区域公益司法保护协作,凝聚公益保护合力。积极落实探索全流域、跨区域环境治理的检察公益诉讼模式,强化区域公益司法保护协作联动。天津市检察院与辽宁、山东、河北等省检察机关会签建立环渤海生态环境保护公益诉讼协作工作机制的意见,建立健全联席会议、重大案件跨区域协商、案件办理协作等机制,积极打造环渤海生态环境保护共同体。主动服务保障京津冀协同发展战略,探索建立“公益诉讼京津冀+”协作机制,宝坻区检察院与河北省香河、三河、大厂等县检察机关联合会签建立沿潮白河区域生态环境和资源保护联动协作机制的意见,建立了潮白河流域湿地跨区域保护机制。

　　山东省东营市是黄河三角洲中心城市、中国重要的石油基地,这里也是中国沿海最大的新生湿地自然植被区,占全省湿地面积的四分之一。面对石油化工发展对湿地生态带来的影响,东营检察机关积极办理生态环境领域公益诉讼案件。针对公益诉讼办案实践中发现的问题,笔者有如下思考:

　　生态环境损害的法律责任竞合问题。办案实践倾向于综合模式,不同的法律规范具有性质和功能上的差异,虽法律效果不同但并不矛盾,可以相互补充。

　　(1)明确修复标准,选择合适途径落实修复责任。(2)对于生态环境损害无法修复的情形,充分运用“替代性修复”措施。创新修复方式,货币性措施与行为性措施相结合。(3)针对湿地生态修复,探索建立生态效益补偿制度。强化政府手段,利用政府所制定的税收、补偿等形式,平衡对湿地的保护和利用两者之间的关系。

　　推动解决环境司法鉴定难题,完善技术保障。建议推动省级环境保护科学研究设计院等具备司法鉴定资质的机构在地级市设立分支机构或者开展业务合作,相关部门也可探索组建环境污染物检验检测快检实验室,进一步规范环境污染检测公司相应技术规范,统一鉴定标准及收费标准。

　　建立生态环境保护检察监督联合机制。2020年4月,垦利区检察院在黄河三角洲自然保护区设立检察工作站,建立“打击刑事犯罪+履行公益诉讼职责+发挥法律监督职能+运用预防宣传手段”的办案模式,深化与黄河三角洲自然保护区的协作配合fun88乐天堂。

　　建立生态环境保护检察监督机制。建立办案绿色通道,按照刑事、民事、公益诉讼“三检并行”办案机制,成立湿地案件专业化办案组。运用无人机等科技手段,通过“检察官+法警+技术”调查取证模式,解决办案力量不足问题。建立法律监督线索数据平台,整合筛选统一业务应用系统数据和互联网大数据,提高线索收集的主动性、及时性、广泛性。

　　2018年1月1日,生态环境损害赔偿制度改革在全国范围内试行,在受损生态环境的修复方面,行政机关产生了索赔与监管两种方式不同但功能一致的治理方式。二者均适用于可修复的生态环境损害,索赔还可适用于不可修复的生态环境损害和服务功能损失,监管则不能。在重叠的范围内,索赔与监管,检察行政公益诉讼督促什么,是检察行政公益诉讼需要解决的问题。

　　实践中,有观点认为自然资源国家所有权是生态环境损害赔偿的基础,而生态环境损害赔偿具有较强的私益救济性。检察机关是法律监督机关,负有督促职责。检察民事公益诉讼制度确立时,有与生态环境损害赔偿性质类似的海洋资源保护和生态环境损害赔偿诉讼,但在“两高”关于公益诉讼的司法解释中,仅确立了以不具有监督性质的公告作为检察民事公益诉讼的诉前程序。以此可以推演出,立法者认为生态环境损害赔偿并非行政机关的职责,而是权利,检察行政公益诉讼不能督促行政机关索赔。

　　按照现有制度设计,索赔作为一项权利,检察行政公益诉讼不能督促,但可督促监管。问题是,督促监管时,行政机关开展索赔,目标实现不能起诉,但却未采用检察建议所建议的方式,影响了检察监督的公信力。因此,有将建议内容模糊化的做法,但这有违检察建议的明确性,不足取。若将索赔作为职责,检察行政公益诉讼则可在检察建议中督促行政机关索赔或者监管,由行政机关裁量决定,但一经选择即为恒定,不得变更。如此,可以解决上述问题。

　　显然,存在功能相同的两种机制,不利于引导执法司法活动,有必要在生态环境损害赔偿制度定型时予以完善。目前,在不对现有制度做大调整的情况下,可以考虑,对于可修复的损害,课以行政机关监管职责,以尽快实现对环境资源公益的维护。对于永久性生态环境损害和服务功能损失,则可授权行政机关开展生态环境损害赔偿。如此,索赔与监管适用不同的情形,检察行政公益诉讼根据情况确定督促的具体职责。

　　黄海湿地跨多个行政区域,黄海湿地保护应该是一种系统保护、整体保护、协同保护。刑事司法在保护黄海湿地方面,居于支撑和保障地位。通过对黄海湿地刑事司法保护的现状分析发现,造成当前刑事司法保障不力的原因主要有:责任主体不够明确,职责交叉导致监管有所缺位;跨多个行政区域,属地管理存在真空;手段过度依赖行政执法、能力欠缺导致“以罚代刑”;“行刑衔接”机制不畅,致使有案难立等。

　　对此,笔者认为,亟须加强区域合作,以刑事司法手段织密保护网,具体建言如下:

　　一是推进生态刑事司法职业共同体建设。从长远看,要依法设立驻黄海湿地地区的公安局(派出所)、检察院(检察室)、法院(法庭),专职办理黄海湿地破坏生态环境资源案件。建立黄海湿地保护执法司法联盟,将执法人员、司法人员、律师、专家学者、非政府组织、环保志愿者纳入联盟,通过研讨、讲座、热线等形式,强化交流,形成共识,提高执法司法水平。

　　二是要健全完善“行刑衔接”机制。公检法围绕环境资源常见罪名,就立案标准、证据要求、移送程序、信息通报等进行研究会商,形成操作规程,杜绝有案不立、以罚代刑等问题。探索将“行刑衔接”平台打造成信息共享平台,建立“生态司法保护”一体化平台,从前端网格线索发现、行政处理fun88乐天堂、侦查、检察、审判、执行到终端生态修复评估,实现全流程在线协同、全链条工作对接、全场景科技赋能,为形成保护合力注入科技支撑。

　　三是将刑事司法引入环境修复责任。在黄海湿地刑事司法实践中,尤其要强调恢复性司法的理念,在判处被告人刑罚的同时,要求其“补植复绿”“放养鱼苗”或者缴纳环境修复赔偿金,实现修复环境的最终目的。犯罪嫌疑人、被告人积极修复受损环境的,可以从轻从宽处罚。